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    税制改革

    完善社保费征缴的思考


    2005-07-25 10:14:58 | 来源:中国税务学会 | 作者:杨菱芳 仲明建 李向玉

    ??? 经过多年的努力,我国的社会保障制度逐步走向成熟。社会保险费的征缴工作,是社会保障体系中的关键环节,是社会保障制度能否得以实施的前提条件。建立科学的社保费征缴机制,保证社会保险费征缴工作顺利开展,对于深化社会保障制度改革,完善社会保障体系具有十分重要的现实意义。本文结合目前征收社会保险费工作实际,对当前社保费征缴工作中存在的问题进行了认真的思考,提出完善规范社保费征缴工作的几点建议。
    ??? 一、现行社会保险费征缴工作的基本情况
    ??? 我国的社会保险制度,从50年代开始起步,经历了曲折的发展过程。改革开放以来,国家采取了一系列措施,社会保障制度不断完善,一个基本符合我国国情的社会保险体系框架初步形成。我国社会保险体系最初是按险种、分地区、分部门、分行业建立的。为了实现社会保险制度对各类企业和劳动者的统一制度、统一标准、统一管理和统一调剂使用基金,20世纪90年代初,开始对各类社会保险逐步统一划归政府劳动部门管理,其征收工作具体由劳动部门所属的社会经办机构负责,但是,由于社会保险费的征缴分散在不同部门管理,给社会保险费征缴工作带来不利影响,征缴率也逐年下降,严重影响了社会保险费的按时足额发放。1999年1月国务院公布的《社会保险费征缴暂行条例》明确规定,“社会保险费的征缴机构由省、自治区、直辖市人民政府规定,可以由税务机关征收,可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收。据此,近几年来已有19个省、自治区、直辖市人民政府规定,社会保险费由地方税务机关征收。各地税务机关始终将社会保险费征收与税收征管同等对待,不断强化征缴措施,加大工作力度,充分显示了税务机关征收社会保险费的优势。
    ??? 二、现行社会保险费征缴工作中存在的问题
    ??? 目前,社会保险费征缴虽然取得了一定的成效,但在实际征缴过程中,还存在不少问题,主要有以下几个方面:
    ?? (一)思想认识不统一,给社会保险费征缴工作带来了人为的干扰。
    ??? 长期以来,社会保险费分别由不同部门征收,受部门利益等诸多方面因素的影响,这些部门不愿将这项工作职能划分出去。政府决定划由税务机关征收后,这些部门不能很好的配合,少数甚至故意阻碍。同时,一些地税机关对征收社会保险费工作认识模糊,觉得征缴社会保险费仅仅是代征,不是自己的本职工作,工作中有畏难情绪,特别是遇到拖欠不缴等情况时,征管手段弱化,不能采取有力措施,加之企业对缴纳社保费认识不够,拖欠社保费现象时有发生。
    ?? (二)基础数据不够完整,征管工作流程缺乏统一规范。
    ??? 目前社会保险费税务征缴最大的障碍就是基础数据不清、信息网络建设落后,使得征管缺乏有效的数据,管理和稽查缺乏有效的法律依据,同时,也不利于社会大众对其进行有效监督。致使在征管过程中漏缴、少缴的情况难以有效遏制,严重阻碍了社会保障管理社会化的进程。社会保险费的征收、管理、使用和监督工作由几个部门分别管理,由于现行的规定比较原则,缴费基数理论上按工资总额确定,但实际是对帐证健全的单位按工资总额确定,但在工资分配渠道多样化的情况下,工资总额口径掌握不一,确定的缴费基数就不统一,造成地区之间做法不统一。
    ?? (三)参保范围不广泛,给社会保险费征缴工作带来消极影响。
    ??? 建立社会保障制度一个最根本的出发点,是实现保障的社会统筹,这也是社会保障的立足点。可以说,社会保障的涵盖面越大,其统筹共济的功能就越强,保险的作用发挥得就越充分。而目前,我国社会保险实施面比较窄,不能真正实现统筹共济,与市场经济件下的多种经济成分、多种用工制度、多种经营方式不相适应,给社会保险费征缴工作带来一定的消极影响。不少工商户及私营企业、机关事业单位中雇佣的合同工、临时工、农民工等基本被排除在社会保障外,参保范围不广,不少企业和单位没有纳入社会保险范围,使得参保企业与不参保企业负担不一,增加了地税机关征收保险费工作的难度。
    ?? (四)税务征收权不完整,给征收工作带来困难
    ??? 地税部门征收社会保险费主要法律依据是国务院《养老保险条例》、《失业保险条例》等两个行政法规和《青海省社会保险费征缴暂行条例》、〈青海省社会保险费征缴办法〉等地方行政法规,但条例并没有授予税务机关相应的征收管理权。如条例规定社会保险登记、应缴社会保险费额的审核、以及有关处罚的行政权力,都集中在劳动保障行政部门,而没有相应地授予税务机关。强制征收措施中,只能对延期缴费加收滞纳金,对不缴纳的,申请人民法院强制征缴。而对于税收保全、强制扣款等税务部门最有力的征收手段由于缺乏法律依据而不能有效的利用。在征收程序上,地税机关承担征收环节的部分,只能按社保经办机构提供的缴费基数组织征收,没有政策管理权和解释权。社会保险费的征收计划和缓交审批均有社保经办机构认定,地税部门处于“代征”的地位,形成了征收和管理“两张皮”现象,难以发挥地税部门“依法征费”的作用。
    ?? (五)税务机构职能尚未完全到位,征收管理落后。
    ??? 目前税务征缴职能未完全到位,关系未完全理顺,收缴工作还是由社会保险机构和税务机构两家管理,缴费单位既要经社会保险经办机构申核,又要向税务部门申报缴纳,既增加了缴费人的负担,又增加了社会保险费交纳的工作量,缴库程序有的缴入税务“过渡户”后,先转入社会保险经办机构的过渡账户,再转入财政专户。有的先转入税务过渡账户,再转入财政专户。延长了缴纳时间,甚至出现“压票”现象。另外,社保经办机构和地税机关仍设“过渡户”,有悖于财政与劳动保障部联合颁发的《社会保障基金财务制度》规定,致使税务机关收缴的社保费没有直接上交财政,导致使资金划拨周转环节过多,影响社保基金的安全划拨效率和管理。
    ?? (六)法规建设滞后也使社会保险费征缴工作缺乏必要的强制性手段。
    ??? 社保费征收工作的有关规定,基本是依据劳动、人事部门职能制定的,强制手段较少,在国家未出台新的规定之前,地方政府制定了一些规范性文件,作为地税机关开展社会保险费征收工作依据。由于法律层次不高,刚性不强,影响了社会保险费征收工作的深入开展,特别是遇到拒缴、少缴或拖欠社会保险费时,地税机关想采取扣款、罚款和保全等强制性措施时,因缺乏法律依据,执法难以到位。
    ??? 三、完善社会保险费征缴工作的几点建议
    ??? 我国要建立适应社会主义市场经济体制要求,做到资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保险体系,这就需要有一个科学、严密的征收管理体制,完善、规范的征管制度,为此,应逐步采取以下措施:
    ?? (一)完善立法工作,赋予税务机关完整的征收权,实现社保费保全、强制措施的合法化。
    ??? 从现行体制下,如果要从根本上提高社保费征缴工作的水平,凡实行税务机关征收的,从法律法规、建章立制的角度真正赋予税务机关征收和管理的职责,使税务部门在社保费征收、管理以及处罚环节都有法可依。同时,也要明确税务机构征收社保费的责任与税收责任同等重要,增加税务机关的收费意识和压力,力争做到权利与义务的统一。提高社会保险费的法律地位,实现税务部门的全责征管,增强社会保险费的征缴刚性。
    ?? (二)加强社保费征收的领导和信息网络建设
    ??? 随着地税务机关征收社保费在全国呈逐年扩大的趋势,为了便于上下沟通,及时研究征收管理工作中遇到的问题,国务院应赋予国家税务总局管理社会保险费征收工作的职责他,协同有关部门研究制定社会保险费征缴管理办法,协调、指导地方税务机关的征收管理工作,加强对地税机关征收社会保险费的领导。同时必须根据管理现代化和科学化的要求,建立社会保险信息网络,尽快实现财政、地税、劳动等部门的数据联网,实现信息共享、数据共用,为科学制定社会保险费征缴计划,及时掌握征收进度,加强信息沟通与协调,打下坚实的基础。
    ?? (三)扩大社保费的征缴范围。
    ??? 党的“十五”大确立了社会主义市场经济体制的改革目标,为扩大社会保险费创造了制度条件。我国现行社会保障覆盖的主要是国有企业、集体企业职工,一部分私营企业职工和个体工商户尚未纳入保障范围,造成不同所有制的企业负担不公平和职工待遇不公平等问题。社会保障是政府在承诺范围内承担的最后责任的基本保险,是一种法定的强制保险,它有一个“大数法则”,即参加保险的人数越多,互济功能就越大,抗御风险的能力就越强。因此,社会保障的征收范围,应包括所有城镇企业单位职工和个体工商户,使社会保障覆盖城镇全体劳动者。
    ?? (四)建立和完善社会保障基金征管的征缴基数数据体系。
    ??? 针对在征管中容易遇到的缴费基数不统一现象,社会保险管理机构将企业应该交纳社会保险费人员的资料建立统一的数据库,并且随着工资性收入的货币化和工资社会化发放普遍推开,加快与现行的工资发放系统联网,多方配合核实,保证征管基数数据的真实性、可靠性。税务机关可根据社保部门提供的数据库建立税务征管的数据库,这样才能为税务机关全额征缴奠定坚实的基础,并为社会各界的监督提供依据。
    ?? (五)规范地税部门征收社会保险费的操作办法。
    ??? 目前国务院及有关部门对地税局征收社会保险费工作在有关政策文件上作了原则规定,但是缺乏统一、规范的操作办法,针对这种现状,各部门应及时交流,进一步总结经验,认真加以分析研究,提出规范和细化的具体办法,其具体方向是:社会保险完全实行属地管理,缴费人按当地社保征收部门的征管程序办理缴费业务。同时,征收的社会保险费不设“收入过渡户”,直接缴入同级财政专户,实行社会保障基金财政专户管理,经办机构建立缴费单位和个人的资料档案及台帐等。这样使社会保障基金安全得到保障,征缴工作有章可循、规范操作。
    ?? (六)研究开征社会保障(险)税
    ??? 征收社会保障税是国际上的通行做法,目前征收社保税或类似这种税的发达国家和发展中国家已有100多个。从我国的发展目标看,开征社会保险税也是“十六”大提出的全面建设小康社会的总体要求。社会主义市场经济发展的根本目的在于大力发展社会生产力,不断提高人民群众日益增长的物质文化生活需要。“十六大”强调要重视经济发展与人民生活提高和保障的关系。就目前情况看,居民收入很不均衡,特别是企业下岗职工基本生活都无法得到保障,更不可能拿出多余的资金缴纳社会保险费,在这种情况下,推行完善的社会保障体系,提高社会福利水平尤为重要,社会保险税的开征能够为社会保障体系提供稳定可靠的资金来源。

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