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    税制改革

    深化财税体制改革 完善财税宏观调控机制


    2006-03-17 13:20:28 | 来源:中国税务学会 | 作者:湖南省税务学会课题组

    ??? 市场机制与国家宏观调控相结合是现代市场经济的一个显着特征。市场机制下极具活力的自由竞争,加快了优化资源配置的步伐,极大地提高了生产的效率,使市场经济焕发着其他经济体制所不可比拟的光彩与生命力。然而,也正是由于优胜劣汰的残酷和趋利避害的“经济人”追求利益最大化的动机,使市场机制具有本身无法克服的自发性和盲目性,经济运行难免出现大的波动,客观上要求政府必须在一定限度内掌握必要的经济资源和参与必要的经济活动来克服市场失灵,并通过宏观经济政策保证经济平稳运行。
    ??? 一、改革开放以来我国财税宏观调控运作分析
    ??? 改革开放使我国经济体制逐渐从计划经济向市场经济转轨,市场在资源配置中发挥着基础性作用。与此同时,国家宏观调控也得到加强,逐步完善,积累了丰富的经验。宏观调控手段从行政指令为主转向以经济手段为主,并逐步突出了财税政策在宏观调控中的重要作用。宏观调控在防止经济大起大落、维护市场经济健康平稳发展方面起了极其重要的作用,保证了我国经济持续快速健康发展。
    ??? 改革开放后第一次宏观调控源于1984年底的贷款规模控制。人民银行宣布,将1985年各银行的贷款规模,以1984年的贷款规模为基数划定。结果导致各银行纷纷行动起来,利用当年最后一段时间千方百计扩大当年信贷规模,以致造成1984年的最后一个月的贷款增长量,相当于全年贷款增长量的40%—50%。这种态势后来导致1985年出现经济过热。到了1986年,中央开始进行调控并一直持续到1987年,这次宏观调控主要运用了行政手段,而没有涉及到财税政策。
    ??? 1988年,我国经济再次过热,通货膨胀率超过两位数,而且通货膨胀率与储蓄利率发生了倒挂。当时国家顾忌到国有企业的承受能力,没有对利率进行及时调整,于是造成物价大幅上涨,导致了“抢购风”的严重恶果。政府为平息此次抢购,开始了改革开放以来的第二次宏观调控,严格控制固定资产投资增长和银行贷款增加,并大幅度提高存款利率,居民储蓄利率调整到了14%以上,随即还推出了保值储蓄的办法(即让储蓄利率按照物价浮动而浮动)。这次宏观调控也主要是在货币政策的范围内完成的,基本没有运用财税政策。
      1992年到1993年上半年,全国经济出现过热,通货膨胀率急剧攀升,价格上涨指数超过两位数,全国固定资产投资增幅达60%,房地产、开发区遍地开花, 1993年货币发行量比上年增长68.3%。与此同时,在经历“财政退让”阶段后,“两个比重”一直走低。针对经济过热和金融秩序混乱状况,为实现经济“软着陆”的宏观调控目标,中央决定实行财政货币双紧政策,财税政策进入了中央宏观调控的决策视野。党的十四届三中全会明确了财税体制改革的重点,将地方财政包干制改为合理划分中央与地方事权基础上的分税制,建立以增值税为主体的流转税制,统一企业所得税和个人所得税,改革国有企业利润分配制度。这次改革初步划分了中央和地方的事权和收入,增强了中央政府宏观调控能力,逐步扭转了“两个比重”下滑的趋势。作为一个过渡期的改革方案,中央在维护地方既得利益的基础上实行增量调整,这在一定程度上保护了地方的积极性。另一方面,这一改革方案又具有明显的产业政策导向,通过税收收入的划分,引导地方发展第一、第三产业,抑制了地方盲目上马和重复建设的势头。“双紧政策”的实施直接抑制了通货膨胀,保持了物价的稳定,1996年成功实现了经济高增长、低通胀的软着陆。
    ??? 1997年以来,由于我国经济中一些深层次矛盾的逐渐显现,加上亚洲金融危机和世界经济增长趋缓,我国经济出现通货紧缩的趋势和迹象。对此,中央以扩大国内需求为促进经济增长的主要途径,以积极的财政政策和货币政策为主要手段,通过国债发行、税收政策、收入分配政策、财政贴息政策等手段实行经济的反周期调节,取得了明显的政策成效。1998-2002年累计发行国债6600亿元,拉动社会投资近3万亿元,保持了经济持续快速健康发展。在积极财政政策实施过程中,财税政策为1999年启动的西部大开发、2000年的农村税费改革试点、2001年的顺利入世提供了卓有成效的支持,在与其他宏观政策的协调中,综合运用预算、税收、转移支付、补贴等多种财税手段,形成和完善了以间接调控为主的宏观调控机制,发挥了财政政策见效快、导向作用大、有利于资源合理配置的优势。到2002年底,我国基本摆脱了通货紧缩阴影。
    ??? 2003年底到2004年初,我国经济运行中又逐渐凸显一些矛盾和问题,出现了结构性的过热和通货膨胀迹象,固定资产投资增长过猛,个别领域投资过分集中,物价上涨趋势明显。为防止经济过热,保证经济的平稳运行,中央及时出台了一系列宏观调控政策措施。从这次宏观调控所采取的措施来看,可以说是四管齐下,即财税政策、货币政策、产业政策和土地政策的综合运用。在切实搞好总量调控的同时,注重了加强分类指导,针对不同行业、不同地区的特殊矛盾和问题,制定相应的政策措施,不搞一刀切。2005年上半年,宏观调控以对房地产行业的调控为主线,财税政策被纳入宏观调控体系,成为有效调控手段被视为一个亮点。由于此次调控的重点首次使用了税收等手段,直击房地产短期投机资本软肋,再加上地方的行政调控措施,中央对房地产的调控取得了明显的效果。经济运行中不稳定、不健康的因素得到抑制,经济正朝着宏观调控的预期方向发展。
    ??? 从上述五次宏观调控来看,随着我国市场经济体制的不断完善,我国历次宏观调控的手段和工具不断改进,由开始单纯的行政指令为主变为以经济手段为主,逐步着重突出了财税政策在宏观调控中的重要作用。特别是1994年分税制改革以后,财税政策发挥着越来越重要的作用,在提高税收、增加政府宏观调控能力,在发挥税收政策对经济的稳定器功能,在确立中央与地方的财权和事权关系等方面取得了明显的成效。
    ??? 二、改善和发挥财税宏观调控功能的必要性
    ??? 1992年,党的十四大明确中国经济体制改革的目标是要建立社会主义市场经济体制。按照这一目标,1994年正式启动并逐步推进税制改革,取得了明显成效。一是实行了税制结构的重大调整。取消产品税,避免了重复征税;在生产领域和流通领域开征了增值税,对部分产品还开征了消费税;规范了所得税,使各类所得税在税收总额所占比重越来越大;建立了中央对地方的税收返还机制。二是逐步统一企业税制。对国有企业、集体企业、乡镇企业的所得税进行了统一;内资企业和外资企业按照国民待遇原则,在流转税方面进行了统一。这是市场经济的做法,大家都站在一个起跑线上,按照一个税制来处理国家和企业的关系,因而具有变革性的意义。三是简化了税种。改革前中国的工商税种是32个,改革后通过减少归并下降到18个,符合国际上税制简化的发展趋势。四是实行了分税制。1994年下半年成立了国家税务局和地方税务局,两套税务机构独立运行,在中央和地方之间相对合理的划分了税种。这在我国历史上也是第一次。分税制财政体制改革虽然不是很彻底,但改革的方向是对的,改革的效果主要表现在处理中央和地方的关系方面更为规范。五是初步建立了包括税收在内的国家财政收入较快增长的机制。我国在1994年改革之前,大致每年增加财政收入200—300亿元,从1994年开始财政收入增长明显加快,每年增长 1000—2000亿元。我国1980年的全国财政收入为1000亿元,1992年是 3400亿元,12年内增长了2400亿元,到2004年全国财政收入已增长到2.6万亿元。
    ??? 虽然我国财税体制改革取得了不少成绩,但其宏观调控功能还没有充分发挥出来。当前的财税宏观调控与我国社会主义市场经济的纵深发展、区域经济的协调发展、公平市场竞争环境的创造与社会主义和谐社会的构建等方面还有许多不适应的地方。因此,改善和发挥财税宏观调控功能以成为当务之急。
    ??? 1、改善和发挥财税宏观调控功能是社会主义市场经济发展的本质要求。由于市场机制优胜劣汰的残酷和趋利避害的“经济人”追求利益最大化的动机,市场经济存在本身固有的、无法克服的缺陷和弱点。市场机制配置资源的自发性、盲目性和滞后性,会造成资源巨大浪费和经济急剧波动,出现不利于经济和社会健康发展的现象。因此,客观上要求政府必须在一定限度内掌握必要的经济资源和参与必要的经济活动来克服市场失灵,并通过宏观经济政策保证经济平稳运行。我国在发展社会主义市场经济、推进现代化建设的过程中,市场机制与宏观调控是相辅相成的。我们自始至终要充分发挥市场配置资源的基础性作用,同时要根据不断变化的经济运行情况加强和改善宏观调控,两者都是不可或缺的。发挥市场机制的作用,要注意克服市场本身的缺陷。加强和改善宏观调控,要自觉遵循市场经济规律。只有正确处理发挥市场机制作用和加强宏观调控的关系,才能既保持经济发展的活力,又保持经济运行的平稳,促进国民经济持续快速协调健康发展。
    ??? 2、改善和发挥财税宏观调控功能是完善和健全宏观调控体系的内在要求。国家宏观调控是指国家运用各种手段对国民经济进行调节和控制。宏观调控的手段主要有经济手段、法律手段和行政手段。其中,经济政策包括财政政策、货币政策、税收政策、汇率政策、价格政策、产业政策等等。宏观调控的手段各有所长、各具特色,相互联系、相互补充,共同构成了宏观调控体系。随着市场经济体制的逐步完善,财税政策在宏观调控中的作用越来越重要。2005年7月,国家发改委在强调健全宏观调控体系时特别提到,“要稳步推进财税体制改革。继续完善税收体制,统一各类企业税收制度,扩大增值税由生产型改为消费型试点范围,改进个人所得税,逐步实行综合和分类相结合的个人所得税制度,扩大资源税的征收范围,适时开征物业税,创造条件逐步统一城乡税制。”无独有偶,日前发布的《国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》,也从多个方面提出财税政策措施。可以预测,相较于上半年房地产税收政策小试牛刀,一场旨在解决中国经济中长期结构性矛盾的系列财税政策很有可能成为今后宏观调控的主要工具。
    ??? 另一方面,财政收入占GDP的比重是一个重大的宏观比例关系,是关系到政府宏观调控能力、社会经济协调发展的重要问题。改革开放以来,财政收入占GDP的比重一度呈下降趋势,近几年虽然有所上升,但比重仍然偏低。1980年财政收入占国内生产总值的比重是23%, 1985年是20%,1990年降至16%,1995年降至最低点—— 10.7%,到2004年大致上升到19.3%。湖南的情况更甚,自80年代以来该比重一直呈现下降趋势,1980年为16%,1985年为11%,1995年为5%,2004年也只有6%。从中可以看出,财政收入占国内生产总值的比重过低,难以适应国家宏观调控的要求。因此,要提高我国宏观调控的能力,不断完善宏观调控体系,就必须改进财税工作,充分发挥财税政策在宏观调控中的突出作用。
    ??? 3、改善和发挥财税宏观调控功能是适应我国经济社会发展新趋势、新特点,构建社会主义和谐社会的现实要求。党的十六大以来,按照科学发展观的要求,中央提出了构建社会主义和谐社会的战略目标。社会主义和谐社会是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。当前,我国经济社会发展呈现出新的特点、趋势和不和谐因素,与社会主义和谐社会的发展不相适应。一是城乡发展不平衡、地区发展不平衡、经济社会发展不平衡、社会收入分配不平衡的矛盾比较突出;二是资源能源紧缺的压力加大,对经济社会发展的“瓶颈”制约日益突出;三是劳动者就业结构和方式不断变化,社会组织管理面临新问题;四是人民群众物质文化需求不断提高,收入分配和利益关系更趋复杂化,统筹兼顾各方面利益的难度加大。要解决我国当前经济社会发展的新问题,消除不和谐因素,努力构建社会主义和谐社会,必须充分发挥财税宏观调控作用,不断改进和完善财税政策和体制。
    ??? 4、改善和发挥财税宏观调控功能是我国区域经济发展战略格局的必然要求。 按照科学发展观的要求,统筹区域经济协调发展,就是要继续发挥各个地区的优势和积极性,逐步扭转地区差距扩大的趋势,实现共同发展。当前,我国坚持推进西部大开发,振兴东北地区等老工业基地,促进中部地区崛起,鼓励东部加快发展,形成了东中西互动、相互促进、共同发展的区域经济发展战略新格局。我国区域经济发展战略中的西部大开发战略、振兴东北老工业基地战略和中部崛起战略,在核电与能源建设、冶金及矿产深加工项目、农产品深加工、汽车及机械装备制造、医药化工、建材、水系的治理及重点水利工程建设、路网与电网建设、教育及科研开发、社会保障与扶贫、地方病的防治、公共卫生医疗体系建设、抵制自然灾害、革命老区烈军属专项补助等诸多方面都需要国家财税政策的大力支持。只有从财税政策上对这些区域的发展给予支持和帮助,才能顺利推进我国区域经济发展整体战略,才能保证经济的持续快速健康协调发展。
    ??? 5、改善和发挥财税宏观调控功能是创造公平市场竞争环境的客观要求。市场经济,说到底是一种公平竞争经济。创造公平的市场经济环境,不仅要加快建设全国统一市场,促进地区、产业、企业、商品、生产要素等在全国范围自由流动和充分竞争;而且要使内资企业与外资企业在同一个公平的市场环境中自由竞争。而我国当前的财税体制存在一些不利于市场公平竞争的因素。首先是税收优惠政策存在的区域性优惠政策偏重于发达地区,产业导向薄弱,使税收收入目标与税收政策的经济调整目标之间产生矛盾,不能充分体现产业政策要求,也不利于欠发达地区经济的发展。其次是内外资企业的所得税仍是两套税制,虽然过来的税制改革统一了内外资企业的流转税,但是在所得税统一的改革上滞后了一步。目前内外资企业仍采用两套不同的所得税制,对外资企业的税收比较优惠。从执行的结果来看总体上对外企比较有利,调查表明,外企缴纳的所得税实际税赋大致上是10%左右,国内企业的实际税赋大致上为22%。此外,在房产税、土地使用税等其他一些税种上,内外资企业也采用不同的税制。我国下一步吸引外资不应该再靠税收优惠,而应靠健全的法制、稳定的环境和巨大的市场魅力,因此要取消对外资的税收优惠,建立一个统一的税制,为市场经济主体提供一个公平的竞争环境。
    ??? 三、完善和发挥财税宏观调控功能的政策和措施
    ??? 借鉴西方发达国家财税宏观调控的经验,结合我国社会主义市场经济实践,在现阶段,我国要构建和完善一个包括导向机制、调节机制、控制机制和协调机制的财税宏观调控机制。
    ??? (一)强化导向机制
    ??? 要运用各种财政和税务政策工具,对人们的经济行为和国民经济发展方向,进行强有力的左右和引导。主要包括:
    ??? 1、制定相应的财税政策目标,以确保国民经济总目标的实现。例如,为了实现供需总量平衡与结构优化,针对不同时期的具体情况,择定相应的政策目标,并综合运用多种财税工具,对宏观经济总量进行有力的导向,以减少经济波动,保持经济稳定。就社会总供给而言,主要是从国民经济总体目标出发,根据整个国民经济发展的需要及各个阶段经济发展的实际情况,通过税收、折旧、财政补贴、贴息、财政性小额贷款、重大工程的财政拨款、政策性银行的设立等手段,引导社会资金投向“瓶颈”产业、新兴产业等,以促进这些产业的发展。同时通过增加税负、设立新税种等手段,限制一些落后产业的发展。就社会总需求而言,当需求不足时,可采取扩大财政支出如政府直接投资和发放补贴、减少税收、降低贴现率与存款准备金率以及在公开市场上进行购进业务等手段来刺激总需求。若总需求过旺时,则可相应进行反向调节。
    ??? 2、制定相关制度,引导市场行为。即由国家通过财税政策和利益诱导机制,规定鼓励或限制人们应当干什么、怎么干。例如,国家可运用加速或延缓折旧政策,刺激或限制人们的设备投资欲望,加快或推迟固定资产更新,以对推进产品换代和高新技术的发展起到导向和促进发展的作用。再如,为鼓励或限制某些产业或产品的发展,国家可以课以高税或课以低税,甚至减税、免税。
    ??? 3、通过国家财政的直接投资,为经济发展创造条件或直接拉动经济增长。交通运输、邮电通讯、供水供电、环境保护等公共设施和公用事业以及一些市政设施,是从事各种生产活动所不可缺少的基础条件,具有产业基础的机能。这些部门具有投资规模大,建设周期长,利润微薄,投资风险大,外部经济效果显着的特点。在市场经济条件下,单纯靠市场机制的作用,会由于利润引诱不足或投资数额较大等因素造成投资不足,影响整个经济社会的发展。因此,需要一定的财政货币政策来刺激这些部门的投资。在财政政策上,可直接利用财政投融资、发行国债、财政补贴或提供利息贴补或无息贷款等手段,促进这些基础设施的发展。特别是现代化大生产迫切需要具有较高科学文化素质的劳动力,因此,必须大力发展教育和科技事业。而教育科研和技术创新具有投资规模大、资本回收缓慢、投资风险大等特点,单纯依靠私人投资容易形成对经济发展的制约,需要国家采用一定的财政政策予以直接投资或资助来扶持。
    ??? (二)改善调节机制
    ??? 为实现社会经济的均衡增长,国家必须运用财政政策工具,对部门之间、地区之间、行业之间、社会各阶层之间的利益关系进行调整和协调。
    ??? 1、调节收入分配格局。就社会的稳定协调发展而言,市场机制的作用具有明显的局限性。一方面,市场经济不可能自动达到社会收入分配方面的公平与协调。另一方面,市场经济不可能顾及到全社会范围内的失业、养老、工伤事故、医疗保健及扶贫救弱等社会问题。这些问题既影响社会稳定,又影响社会协调发展及劳动者素质的提高,最终也会有损于经济效率。因此,实行市场经济的国家,都要从全社会的整体利益出发,对居民的收入和财富分配进行宏观的财税调节,组织和建立社会保障体系,以保证社会稳定协调发展。
    ??? 调节我国收入分配格局,重点要完善调节分配的税种,增强政府对“公平”的调节能力。在经济发展新阶段,需要改进和充实现有的税收体系,包括完善个人所得税及其附属税种,开征社会保障税、遗产和赠与税之类的新税种,向全社会提供工作、医疗、养老、保健、失业津贴或补助,对孤寡老人、残疾人提供特殊补贴,对贫穷家庭提供特别住房与补贴来提高这部分人的生活水平。并对个人所得税设置累进税制,开征银行存款利息税、财产税、遗产税及赠与税等,以调节社会成员收入差距过大问题,以缓解社会分配不公的矛盾,以增强政府发展社会保障和公益事业、调节地区差距和收入差距的能力,促进经济和社会协调发展。在保障公民合法的财产和收入的前提下,应当通过健全税收手段,加大对收入差距的调节力度,一方面,注意不应损害初次分配领域的效率导向机制,另一方面,努力提高收入再分配领域的社会公正程度。在完善市场经济体制和追求经济平稳较快增长的过程中,应当越来越注意健全这些调节收入差距、维护社会公正的税种,使之能够成为有效的“社会稳定器”。
    ??? 2、调节产业间的资源配置结构。在市场经济条件下,单纯依靠市场机制进行资源配置,某些重要基础产业在一定时期内会由于生产周期长、投资风险大、投资限额高、利润引诱不足等因素而得不到应有的发展,从而形成经济增长过程中的瓶颈制约,影响经济的协调发展。因此,各国政府都采取一定的财税政策措施,对农业、某些重要的能源和原材料等基础产业部门进行干预和调节,以促进经济协调发展。同时,市场机制对一国产业结构形成的引导往往带有短期性的特征,仅仅依靠市场机制的循序渐进的作用,难以达到较高的经济增长速度。因此,各国都采取设立专门的投资基金进行贷款,进行财政补贴,实行加速折旧,对出口收入实行特别扣除,降低税率,向重点产业提供长期低息贷款,或由政府对产品直接购买等财税政策措施。通过重点扶持那些产业关联度大和附加值高,具有巨大市场潜力的主导产业,推动产业结构的演进与升级,从而促进经济增长。
    ??? 调节我国产业间资源配置结构,关键要完善调节投资结构的税种。首先,要充分发挥固定资产投资方向调节税的作用。对明显超过市场需求、不符合行业准入标准和产业升级方向的投资行为,可以实行较高税率;对符合市场需求和产业政策导向的投资项目,可以采取零税率。当经济增长进入收缩期、投资增长乏力的时候,可以考虑再次暂停征收。其次,充分发挥出口退税手段调节某些行业的投资活动。对于那些耗费资源和能源、国内供给紧缺而且一般贸易比重较大的产品和行业,通过降低出口退税率,抑制出口,引导其满足国内市场需求,从而也遏制这些行业的投资过快增长。
    ??? 3、调节地区间的平衡发展与合理分工。在市场经济条件下,地区间比较优势的差异往往造成资源在区际间移动和不均衡分布,从而形成区际间比较效益的差异和地区间经济发展的不平衡。产业的点、带、条、块布局和地区间的不均衡分布是各个国家大部分时期内产业布局的一般特征。因此,市场经济国家的政府对地区间的资源配置结构都进行一定程度地干预和调节。一方面,推动资源向特定区位倾斜,通过产业在区位上的相对集中配置,形成直接集聚效益和间接基础效益,以开拓和利用外部经济,充分发挥规模经济效益,促进全国整体效益的提高,从而加快经济发展。另一方面,针对地区间经济发展不平衡造成的地区间收入和生活水平差距过大及外部经济大量堆积造成的外部不经济,扩散资源集聚点,促进落后地区与新兴地区的开发,促进地区平衡发展。一般说来,政府在制定财税政策措施时,可通过特定地区的特定产业税收减免优惠来促进落后地区的发展,可通过中央对地方或地方之间的财力转移支付来协调地区的均衡发展。
    ??? 调节我国地区间的平衡发展与合理分工,要实行以产业优惠为主、区域优惠为辅的税收优惠政策。在逐步清理直至取消对各类经济区域名目繁多的税收优惠政策,并适当降低税率,增加对中小企业的税收优惠的基础上,实行以产业优惠为主、区域优惠为辅的税收优惠政策,优化我国的产业结构,并促进中西部欠发达地区地区经济的发展。逐步减少区域性税收优惠政策,形成一个以产业优惠为主的税收优惠政策格局,同时辅以少量特殊的区域税收优惠,来体现对欠发达地区经济发展的扶持。通过行业税收优惠落实对区域的优惠,扶持落后区域有关产业的发展,推进欠发达地区的经济发展,注意避免对行业和产业一刀切。税收优惠政策的重心放在基础设施、交通运输、能源和原材料产业以及高新技术产业等,使中西部地区形成一些资源开发、资源加工和附加值高、技术含量高的比较优势行业。税收优惠政策的方式应以“税基式”优惠为主,“税率式”优惠为辅,采用加速折旧、税前列支(扣除)、投资抵免、税收信贷技术开发基金等方式。区域性税收优惠政策应主要针对中西部欠发达地区,突出促进落后地区经济发展或满足区域经济整体均衡发展的客观需要的特点,实行对中西部欠发达地区积极有效的减免政策,以中央税的减免为主,真正体现国家对中西部欠发达地区的实际扶持。
    ??? (三)完善控制机制
    ??? 市场经济中的外部性、信息不对称、垄断、公共物品等因素会导致市场失效。为了弥补市场失效之缺限,国家必须有效运用财政政策,对社会经济运行进行调控与制约。否则,就会造成资源的巨大浪费。财税政策控制机制主要包括:控制税收管理权、控制债务发放、控制转移支付力度、控制对外贸易等。
    ??? 1、规范税收来源,加大税收征管力度。首先,要合理划分中央和地方的税权和税种,使各级政府的财政收入主要依靠规范的税收来源。合理划分的结果,既要有利于维护中央政府宏观调控的能力和宏观经济政策的统一性,也要有利于充分发挥地方政府的积极性,保证地方政府有必要的财力搞好地方性公共服务。对于中央税和全国性的地方税,其立法权均应集中在中央,应保持中央税收政策的主导性和全国的一致性。对一些地方税,地方可根据本地具体情况,决定其开征或停征,并且拥有相应的税目、税率调整权;对某些地方性极强的零星税种,也可以由省、直辖市、自治区地方政府立法,并由各级地方确定开征或停征。目前的一项重要任务是尽快解决中央税种单一、功能不全,地方税种杂乱、搭配不当,没有主体税种,两大税系界限不清,税种归属不规范等问题,形成税种结构合理、收入规模适度、运行机构健全、科学规范的中央与地方税收体系。其次,要加大税收征管力度。通过加强税收征管力度,提高税收水平,加大税收宏观调控能力。要加大税收宣传力度,全方位加强对纳税人诚信纳税的理念教育,密切征纳双方关系,更好地开展“零距离”贴近式纳税服务。完善税收管理员制度,创建税收安全责任区,切实重视加强对管理员的教育、监督与考核。发挥评估职能作用,及时发现征管工作中存在的问题,及时查找低税负、零申报、负申报等非正常申报的原因,并认真总结纳税评估中发现的问题,对评估情况进行系统的归纳和分析,并将有关情况反馈给各企业,同时,将有代表性和突出性的偷逃税问题进行曝光,将企业的违法事实和处理情况公布于众,以防止今后类似问题再发生。加大监督考核力度,要根据各项税收业务工作职责的不同,制定出一整套行之有效的税收执法操作标准和岗位目标考核办法以及过错责任追究制度, 通过强化过程监督、严格考核、严格追究,预防和制止不作为、人情税和执法随意现象的发生,确保各项工作能够规范有序地开展。
    ??? 2、完善财税转移支付制度。财税体制的再分配功能,直接决定着体制调节力的强弱。由于我国地域广阔,各地社会经济发展不均衡,由此造成各行政区域财税能力出现差异。而现代国家又要求各地方政府提供的公共服务均质化、平准化。因此,建立一套科学、合理的财税纵向和横向均衡机制是建立和完善财税体制的内在要求。我国现行分税制财政体制中,同时并存着存量调节与增量调节两条转移支付系统。存量调节就是为了维护既得利益而设置的双向转移支付。自上而下的有税收返还、体制补助、结算补助等多种形式,自下而上的即地方上解。这一制度,一方面因为延续了旧体制的弊病,财力分配不科学、不合理;一方面,由于转移支付形式多样、不规范,实行分配的财力有限,难以发挥应有的作用。因此,规范财税转移支付制度,要逐步减少以至消除以“基数法”为依据的以维护既得利益的转移支付,过渡到按客观因素决定的标准收入和标准支出的转移支付制度;可在全国建立几个横向的大经济区域,区域内通过转移支付,实现人均财力均衡,从而发挥各大经济区域内部最大的合作整体效益和外部最大的竞争效益,实现科学持续的发展。
    ??? 3、贯彻国民待遇和公平竞争原则,调整现行税收优惠政策。我国进口免税项目较多,需要进行清理。例如对一般性技术含量不高的进口设备,可以考虑不再免征增值税,这样有利于增加对国内机器设备的需求,也有利于引进国外先进技术设备。按照较低的税率统一内外资企业所得税,有利于降低内资企业税负,与外资企业平等竞争。为推动企业技术进步,可加快增值税由生产型转向消费型,政府还可运用财政贴息予以支持,同时应当取消技改贴息方面的所有制差别。
    ??? 为了增强我国产品的国际竞争力,在人民币面临升值的压力下,提高出口产品退税率是一个好的选择。对此,中央已实施多项措施,例如,恢复了外资项目进口国内不能生产的设备和技术免征关税和出口环节增值税政策,约减少进口税收100亿元。我们认为,这些政策的力度还不够,对所有出口产品都应考虑提高出口退税率,特别是机电产品,部分产品甚至可以实行100%退税。同时,退税的 程序要简化,退税的速度要快,做到应退尽退而且要快退,这样从根本上提高外贸企业的竞争力,刺激出口需求。
    ??? (四)健全协调机制。
    ??? 现代市场经济下的宏观调控越来越倾向于各种政策措施的综合运用,更加注重充分发挥宏观调控政策的组合效应。因此,财税政策在宏观调控中不能独立孤行,它必须与其他各种政策手段协调配合,目前尤其要注重与价格政策和货币政策的协调运行。
    ??? 1、与价格政策相配合,建立符合可持续发展要求的价格调节机制。作为一项宏观经济政策,价格政策既引导价格运行,又调节经济活动,在可持续发展中主要通过建立资源有偿使用制度和资源价格体系,促进资源的可持续利用,通过矫正与环境有关的价格政策,发挥保护生态环境的作用。但我国长期以来价格体系一直存在着环境资源无价、资源性产品价格偏低的问题,从而诱使企业无节制地开发利用环境资源。因此必须改变这种扭曲的价格体系,将环境资源开发、保护和补偿费用纳人国民经济核算体系。与价格改革相适应,税收政策也应做出必要的调整,促进合理的价格体系形成,调节环境、资源性产品供求关系,逐步建立起符合可持续发展要求的价税调节机制。
    ??? 一是重新设计资源税和流转税的税负结构,使税负水平与价格水平保持作用方向上的一致性,促进环境资源的有效配置和供求关系的改善。二是将环境和资源税收因素纳人企业财务成本核算和国民经济核算体系,建立起节约资源、保护环境的价税调节体系。三是在价格不能充分发挥作用的领域,如垄断性行业,税收应积极介人,合理调节其税负水平,以弥补价格政策的不足。
    ??? 2、与货币政策相配合,引导信贷资金的合理流动。货币政策是政府进行宏观调控的重要工具之一,也是政府实施可持续发展战略的有效手段。但长期以来,由于投资主体的多元化和信贷风险机制的增强,信贷资金对于环境、资源效益方面的投向关注甚少。有鉴于此,政府应适时相机调整货币政策的运作方向,按照可持续发展的要求,正确确定信贷资金的投向,合理确定信贷项目的先后序列,促进环境保护和资源的永续利用。在条件成熟的情况下,建立国家环境保护基金以加强国家对污染防治和环境保护方面的宏观调控能力;对具有良好的社会经济和环境效益的成熟工艺与技术的推广应用以及环境保护的贷款采取一定的贴息补偿;鼓励国家、地方和企业扩大利用外资来解决环境保护方面的问题。
    ??? 税收政策应积极与货币政策相配合,通过确定优惠对象和实行优惠措施,正确引导社会投资和消费取向。例如,对国家政策性银行向农业、环保产业和基础设施建设提供的低息贷款所取得的利息收人可实行免征营业税和所得税的优惠政策;对商业银行和其他金融机构向环保、资源综合利用和其他有利于可持续发展的技术开发项目提供的贷款发生的利息损失,可给予定期减免营业税的优惠;对企业利用银行贷款进行的“三废”治理及资源综合利用项目研制所发生的利息支出可允许在税前列支。

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