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    税制改革

    完善地方税制须关注涉煤税种改革


    2006-09-18 13:33:19 | 来源:中国税务学会 | 作者:山西省地方税务局课题组

    ??? 能源紧缺、可持续发展和环境保护是当今一个世界性的问题,强化政府对资源的管理,是国际上的通行做法。资源赋税制度是市场经济条件下政府管理资源的最为有效,也是最主要的调控手段。而我国现行税制对资源环境问题关注不够,整体上缺乏一个有力的资源赋税制度,对资源的可持续发展不利。从山西来看,煤炭作为主导产业,对经济社会的全面协调可持续发展起着至关重要的作用,但由于体制的制约、政策的“塌陷”,煤炭工业可持续发展面临诸多困难,主要表现是资源浪费巨大、环境破坏严重、安全形势严峻、资源枯竭和转产困难等等。产生这些问题的一个重要原因,就是财税政策机制的缺失。因此,改革完善煤炭税收政策机制,是完善地方税制一个不可忽视的课题,涉煤税种的改革与完善,应该纳入地方税制研究的视野。
    ??? 一、现行税制对煤炭工业可持续发展的制约
    ??? 我国现有的对煤炭管理的手段有三种形式,一是行政管制手段,如对小煤矿的关压停产等;二是收费(基金),涉及煤炭的收费种类很多,有一般行业都适用的收费,有对矿产资源的专项收费,也有对煤炭的专项收费;三是税收,涉煤税收主要有增值税、所得税、资源税等。从税制上看,对煤炭工业可持续发展的制约主要表现在以下几个方面:
    ??? 1、资源税制滞后
    ??? 第一、煤炭资源税功能不健全。一是税额幅度小、税收定额低,且执行中没有差别,不能有效调节收入和保护资源。二是缺乏补偿功能,不能体现煤炭开采社会成本内在化和建立补偿机制的要求。三是财政收入功能弱化,不利于煤炭资源优势转化为财政优势。
    ??? 第二、税额调整缺乏动态机制。税权高度集中,缺乏灵活机制,导致税额长期不变,不能适时调整。1994-2004年,10年间山西煤炭平均价格上升了150元左右 ,而税额调整不能适时跟进。
    ??? 2、增值税税制不合理
    ??? 目前,煤炭行业实行生产型增值税,税率为13%,不予抵扣固定资产所含的增值税。而煤炭外购资产中原材料所占比重小,固定资产所占比重大,因此,可抵扣的购进额仅占产品销售收入的20%左右,远远低于一般工业产品70%左右的比重,因此,煤炭企业增值税税负比较高,山西煤矿增值税平均税负为7%左右,同煤、阳煤集团等大型企业达到了9%左右。煤炭属于基础产业,弱质产业,现行增值税政策不但体现不出国家发展基础产业的政策导向,反而使煤炭企业的税负高于其它行业,实际中起着逆向调控作用,抑制了国有大型煤矿技术改造和设备更新的积极性,难以在煤炭产业集团化、技术创新和安全生产上发挥鼓励和引导作用。
    ??? 3、所得税制不完善
    ??? 现行所得税政策中涉及煤炭工业技术创新和环境保护的扶持内容相对较少,对煤炭工业技术创新、延伸产业链、提高环境治理和保护水平的促进作用不足,对煤炭资源衰竭区转型缺乏政策支持。
    ??? 二、山西煤炭工业可持续发展需要强化税收的作用
    ??? (一)税收政策在煤炭工业可持续发展政策机制中的作用
    ??? 山西煤炭工业可持续发展急需国家政策的支持,更为重要的是,这个政策支持必须要整体考虑,要形成一个健全的、相互配套的政策机制,包括财政、税收、基金(规范性收费)和许可制度等,各种政策手段要形成互动和合力。因而,保证煤炭工业可持续发展,构建煤炭工业可持续发展的政策机制,是决定山西煤炭工业,乃至全省经济社会全面协调可持续发展的一个重大问题。按照科学发展观要求,煤炭工业可持续发展要重点解决保护煤炭资源、解决环境生态、加强安全生产、治理矿区沉陷、发展接替产业、加强煤炭综合开发和利用等六个方面的问题。税收政策在煤炭工业可持续发展的政策机制中,应当并能够发挥重要作用。
    ??? 按照市场化改革的方向,构建煤炭工业可持续发展的政策机制,要以经济和法律手段为主。税收作为政府宏观调控的重要手段,在煤炭工业可持续发展中,能够发挥独特的政策优势。一是解决煤炭开采中的突出问题,有赖于发挥税收的职能作用。税收具有组织财政收入、调控经济、调节收入分配、管理经济的多重功能,可在煤炭可持续发展中全方位、全过程地发挥作用,从深层次上解决煤炭开采中的矛盾和困难。完善的税收政策,首先能够有效提取财政收入,既能调节收入分配,又可解决补偿问题;其次通过实行差别税额(税率),起到保护资源的作用;第三通过税收政策奖限作用,对于支持煤炭企业扩大规模、加强技术改造、加大安全生产投入,对于抑制资源环境破坏、发展循环经济具有明显的作用。二是煤炭开采长效、规范的政策机制,有赖于税收政策体系的保障。煤炭工业的可持续发展是一项长期的任务,需要相对稳定的、长期的政策保障机制。税收具有固定性、长期性、法定性的特点,有助于建立长效、规范的政策机制。通过税收制度,将国家对能源基地建设的支持政策法律化、固定化,可为建立煤炭工业可持续发展的长效机制奠立核心内容。三是税收政策与其它相关政策的配套。从短期来看,积极争取能源基金政策的延续和争取税收政策支持,应当双举并重。从长远来看,解决山西煤炭开采中的诸多问题,长远、规范的途径,还是要靠税收。所以,应把走税收化道路确立为长期的政策目标,积极推动煤炭税收制度的改革,以保障山西煤炭工业可持续发展政策的过渡和衔接。
    ??? (二)山西处在中部崛起和煤炭大省的特殊位置,需要国家在税收政策上的倾斜
    ??? 党的十六大和十六届三中全会都提出,中部地区要加大结构调整的力度;国家支持老工业基地加快调整和改造,支持以资源开采为主的城市和地区发展接续产业。山西既是中部崛起的重要省份,又是全国第一产煤大省,是全国经济发展的重要能源基地。山西的崛起,煤炭产业的可持续发展,既关系到山西的未来,需要自身的不懈努力,也关系到国家能源战略的实施,更需要国家政策的有力支持。
    ??? 改革开放以来,税收政策一直在扶持区域经济发展和产业发展方面发挥着重要作用,并积累了十分丰富的成功经验。从区域发展来看,国家的区域发展战略,大多都有相应的税收政策配套,如支持经济特区的税收优惠政策,支持西部大开发的税收政策,支持振兴东北老工业基地的税收政策等。中部崛起也是当前国家区域发展的一项重要战略决策,理应有相应的税收政策支持。从产业发展来看,近几年来,国家相继出台了支持高新技术产业发展的税收政策,为解决“三农”问题出台了农村税费改革政策和农业税减免政策,为鼓励出口出台了出口退税的有关政策,发挥了明显的政策效应。煤炭行业作为全国一个重要的能源产业,不仅发展任务重,而且历史欠帐多,面临的矛盾和困难大,既是一个“瓶颈”产业,也是一个“弱势”产业。所以,对煤炭行业和煤炭主产区实行税收政策支持不仅是必要的,而且是可行的。
    ??? (三)山西煤炭业可持续发展,需要一套系统的税收政策体系
    ??? 税收政策体系的构建,既要立足于解决现实紧迫问题,又要立足于长期的发展;既要立足于山西的实际,又要着眼于为中部崛起和全国煤炭产业的发展搞好试点积累经验;既要立足于山西经济社会的全面发展,又要着眼全国能源战略的安全和全面建设小康社会的目标。所以,山西煤炭开采的税收政策,既要与其它相关政策配套互动,又注重自身完整协调,形成一套系统的税收政策,包括环境保护、资源保护、社会成本补偿、安全生产、鼓励投资和技术创新等等,为煤炭工业的可持续发展发挥多层次、全过程的调控作用。一是在源头调节上,充分发挥资源税的作用。煤炭生产社会成本补偿、资源保护、级差收入调节,都需要规范完善的税收手段。在我国的税收体系中,资源税是承担这些功能的最好选择。所以,需要改革完善资源税,拓展资源税功能,增加补偿功能,强化保护资源和调节级差收入功能。二是在中间调节上,充分发挥增值税的作用。增值税转型,是促进结构调整和技术进步的好政策。山西煤炭在全国有特殊地位,且煤炭生产中扩大规模、节约资源、减少污染、安全生产等重大问题的解决,都有赖于投入,有赖于采取新技术、新设备,因此,增值税政策的支持是非常重要的。西山煤电集团现在年产量已达3000万吨,第一个1000万吨用了26年,第二个1000万吨用了21年,而第三个1000万吨只用了2年。原因是全套引进了国际先进的技术与装备,不仅增加了产量,而且安全生产,节约资源,减少了环境损失,但投资巨大,达2.4亿元。要支持煤炭工业走集约化生产的路子,提升技术水平,需要鼓励投资的政策,增值税的转型成为必要和紧迫的税收政策。增值税的转型,还应该扩展到煤炭产业延伸的产业中,如煤炭的洁净化、煤变油及其他煤炭深加工产业等。三是在末端调节上,充分发挥所得税的作用。促进煤炭工业的可持续发展,需要所得税产业优惠政策的改革和支持。
    ??? 三、山西煤炭工业可持续发展的税种改革建议
    ??? 构建完善的税收政策体系,要以税种的改革和完善为核心。一是拓展资源税功能,改革完善资源税,以实现社会成本补偿、资源保护、级差收入调节的目标。二是实行消费型增值税,解决煤炭行业投资成本大、可抵扣的进项税额少,影响投资积极性的问题。三是完善煤炭企业所得税政策,强化现有企业所得税功能,争取国家所得税政策倾斜,实施产业优惠。四是适时开征新税种,形成促进煤炭工业可持续发展的系统的税种体系。
    ??? (一)继续推进煤炭资源税改革
    ??? 改革完善煤炭资源税,在主旨上应是强化和健全功能,应合理定位和拓展资源税的功能,在强化现有功能的同时,纳入补偿的功能。基本目标是强化收入分配功能,形成相当的收入规模和补偿功能;强化调节级差收入功能,形成动态调节机制,增强调节的灵活性;强化保护资源的功能,最大限度地抑制资源浪费。
    ??? 1、改革内容
    ??? 改革完善煤炭资源税,在具体内容和手段上的重点应是,调高税额幅度,提高适用税额,实行差别税额,适度下放税权。一是拉大税额幅度并提高适用税额。根据调查测算,税额幅度应从现在的0.3—5元/吨调高到0.3—58元/吨;平均税额应从现在的3.2元/吨提高到20元/吨。二是实行差别税额。即综合级差因素和补偿因素,增加赋存条件系数、区位系数、回采率系数和生态环境破坏系数,合理确定适用税额。三是改革税权。争取将税额确定和调整权限,以及现行资源税条例规定以外的临时性减免税权限下放到省人民政府。改革后的煤炭资源税收入以补偿社会成本为主,实行专款专用、依法管理。
    ??? 2、改革步骤
    ??? 第一步,争取财政部调整煤炭资源税适用税额至5元/吨。第二步,鉴于税收立法周期长,建议尽快启动煤炭资源税改革,争取用3—5年的时间,完成能源基金与资源税双政策配套的过渡期,保证能源基金到期后,山西煤炭生产社会成本有一个规范长远的税收补偿机制。
    ??? 3、可行性分析
    ??? (1)符合税制改革的形势要求。党的十六届三中全会提出了分步实施税制改革的目标,明确了完善地方税制和适度下放地方税权的方向,为地方税制改革提供了一次良好机遇。按照课税对象(矿种)和征收区域特点,调整完善资源税税制,符合税制改革精神。
    ??? (2)具有良好的税法和税制基础。改革只是在现有资源税职能上的补充和完善,并不改变从量定额征收和幅度税额的税制设计基础。
    ??? (3)具有较大的税额调整空间。煤炭形势的好转和预期向好,煤炭价格的大幅上涨,使煤炭企业利润大幅增长,负担能力增强。
    ??? 2003年与2001年相比,山西全省煤炭的溢价收入约在300亿元,其中政府增加税收、各项收费(包括市、县两级自定的收费)、煤炭成本(包括工人工资)的提高,约100亿元,其余200亿元,均为矿主和其他个人所得,几年迅速形成一个暴富阶层。煤炭资源税的改革,不仅必要,而且可能,也是构建和谐社会所必需。
    ??? 4、政策效益
    ??? 改革完善煤炭资源税的积极效应,将会明显体现在减轻企业负担和增加财政收入的双赢效果上。从煤矿方面看,煤炭负担整体上不会增加。一是税额调高到5元/吨,企业实际负担基本上与1994年持平,不会增加负担。二是平均税额调高到20元/吨,是按能源基金到期后以及取消不规范收费后计算的,实际上减负的幅度更大。三是国有大矿的税负问题,可以通过差别税额,适用较低税额来解决。同时,如果电煤价格市场化和产销体制改革能够及时跟进,国有大矿的纳税能力也会相应提高。从政府财政收入方面看,以5亿吨销量,按平均税额5元/吨计算,煤炭资源税收入每年可增加9亿元,可解决一些问题;按平均税额20元/吨计算,煤炭资源税收入每年可达100亿元,使煤炭生产社会成本补偿资金有一定的稳定来源,政府就有能力解决一些突出问题。从调节效益看,通过实行差别税额,可以充分发挥差别税额的杠杆作用,保护和节约资源,限制煤炭开采中的掠夺和浪费行为,提高资源的利用率。而且,省政府享有税额减免权,能够适时应对煤炭市场变化情况,提高税收调控的效力。
    ??? 5、与相关政策的配套与衔接
    ??? 一是与煤炭基金的配套与衔接。在不增设新的收费项目的情况下,在合理的企业负担范围内,要把争取能源基地建设基金延期、调高煤炭资源税税额、推进煤炭资源税改革三项措施同步进行,使税收与基金政策相互配合,最大限度的达到补偿煤炭生产社会成本、促进煤炭资源的保护和利用的目的;二是与煤炭企业产、运、销体制改革相配套,增加煤炭生产环节的利润,使大型煤矿企业在煤炭资源税改革后,总体负担不增加;三是与电煤价格市场化配套进行。
    ??? (二)增值税转型
    ??? 1、改革内容
    ??? 抓住国家实施“中部崛起”和进行增值税转型试点的机遇,借鉴东北在八个行业实行增值税转型试点的经验,争取国家考虑在山西煤炭行业先行试点,将增值税由生产型转为消费型。税率仍按13%执行,抵扣率和适用税率一致。鉴于机器设备与产业结构、经济结构的调整及企业的技术进步关系密切,建议转型分两步走,首先允许设备投资的进项税可以抵扣,第二步再允许厂房投资的进项税可以抵扣。
    ??? 2、可行性分析
    ??? (1)具有良好的外部条件。一方面,目前我国正处于税收高增长的巅峰阶段,为增值税转型成本的消化提供了坚实基础。另一方面,财政政策由积极财政政策调整为稳健财政政策,为增值税转型提供了良好契机。
    ??? (2)国家已在东北的8个行业开始试点,具有可借鉴的经验和范例。
    ??? (3)财政具有承受能力。按2003年设备工具购置51.07亿元换算,实行消费型增值税,可抵扣的税款9亿元左右,占当年煤炭增值税78.55亿元的11%,占当年财政收入379.48亿元的2%,就目前山西财力状况,是可以承受的。
    ??? 3、政策效益
    ??? 煤炭企业实行增值税转型,降低了企业固定资产投资成本,提高了企业投资收益预期,刺激了投资行为,达到提升煤炭企业技术含量和效率的目的。仅2003年,可抵扣的税款,就等于为企业减少9亿元的投资成本。如果转型政策出台,随着投资加大,这一效应还会增加。
    ??? 4、与相关政策的配套和衔接
    ??? 从长远看,增值税转型促进企业技术提升和设备改造,对增加税源和财政收入有利,但在短期内会减少财政收入,可能会引起对煤炭重点税源企业依赖程度过高的个别县市出现财政危机。因此,必须有相关政策的衔接:一要加强重点税源管理,对大额固定资产投资抵扣税款建立严格审批分批抵扣制度。即对抵扣金额超过上年政府收入20%的企业,进入申请批准抵扣程序,实行分期抵扣政策;二要设立财政周转专项基金。针对出现财政严重危机的县市,可以考虑动用财政周转专项基金,限期归还。
    ??? (三)完善煤炭企业所得税
    ??? 1、改革内容
    ?? (1)加大税前扣除,减轻税收负担。一是提高煤炭采掘业的计税工资标准。对煤炭采掘业这种劳动强度大、危险系数高的行业,每月800元的工资标准远远偏离劳动力成本,造成计税工资与企业实际支付的劳动力价值的背离。因此,应当遵循市场经济规律,将计税工资标准提高到1600元。二是鉴于煤炭采掘业事故隐患多、安全投入大的特点,鼓励企业加大安全投入,进一步明确煤炭企业可提取“安全基金”并在税前扣除的政策,同时,针对我省煤炭企业安全投入欠帐多的实际,适当提高“安全基金”的提取标准。三是考虑到煤炭工业属于资金密集型企业,固定资产投入大、损耗快的实际情况,应当提高“维简费”的提取标准,以保障煤炭企业的简单再生产,在此基础上对煤炭企业的大型综采设备实行加速折旧,保障煤炭生产企业的扩大再生产。同时允许煤炭企业补提以前年度无力提取的折旧等应提未提项目,在税前扣除。四是允许煤炭企业税前处理以前年度的待处理资产损失,减轻企业负担。
    ??? (2)实施税收优惠,支持技术进步。一是在煤炭行业进一步巩固投资抵免企业所得税政策,不仅对技术改造国产设备允许抵免企业所得税,而且对技术改造确需从国外引进的具有国际尖端水平的进口设备,也允许抵免企业所得税,同时将设备投资额的抵免比例由40%提高到50%。二是从支持产业结构调整的大局出发,重点扶持煤炭深加工项目,对煤炭深加工项目,凡能单独核算的,给予“两免三减”的税收优惠。三是在个人所得税方面要充分考虑煤矿工人劳动强度大、职业风险大的特点,将个人所得税的扣除标准提高到每人每月2000元。
    ??? 2、可行性分析
    ??? (1)企业所得税的改革方向就是要规范税前扣除,减轻税收负担,实行产业导向为主的税收优惠政策,鼓励基础产业和资源综合利用产业发展。对煤炭产业实施上述政策可变区域优惠为产业优惠,使税收优惠充分体现国家的产业政策,有利于发挥政府的宏观调控作用,解决地区间经济发展不平衡的问题,适应税制改革的方向与要求。
    ??? (2)2000年以来,煤炭产品价格稳定上升,山西煤炭生产企业经济效益普遍好转,各级政府的财政收入大幅度增长,为实施上述政策提供了有利空间和现实基础。
    ??? 3、政策效益
    ??? 通过加大税前扣除的政策措施,可大幅度减轻煤炭企业的税收负担,支持企业发展。提高计税工资标准,不仅有效增加了职工收入,也使可扣除的工资与企业实际支付的劳动力价值相接近,按山西国有重点煤矿产业工人人数33.7万人测算,计税工资标准提高后,每年增加工资扣除额3.24亿元,减少企业所得税1.07亿元。税前提取“安全基金”,可鼓励煤炭企业尤其是对生产规模小、安全投入欠帐多的中小煤炭企业加大安全投入,按2004年山西国有重点煤矿原煤产量1.89亿吨测算,吨煤提取15元,每年可提取“安全基金”28.35亿元,对消除安全隐患,有效遏制事故发生,保护人民生命财产安全起到积极的作用。在扩大再生产方面通过计提维简费和加速折旧,可以大大增强企业设备更新换代能力,提高经济效益,增强市场竞争能力。
    ??? 实施上述税收优惠政策,可以克服区域税收优惠的弊端,明确国家的产业导向,有利于直接降低投资成本,提高投资回报率,保障投资者在煤炭行业的投资收益不低于社会平均利润率,推动煤炭企业的技术改造和技术创新,大力提高煤炭企业的经济效益,促使煤炭产品结构的优化升级,推进新型能源基地的建设,实现煤炭工业的全面、协调、可持续发展。
    ??? 4、改革步骤
    ??? 上述改革应抓住当前宏观经济形势好,各级财政承受能力强,市场需求旺盛,企业发展势头强劲的良好时机,立即实施,全面推行,一步到位,为内外资企业所得税的合并创造条件。
    ??? (四)增设新税种——环境保护税和资源消费税
    ??? 环境保护税应作为中期目标,先试点,后推行,应结合山西煤炭工业可持续发展试点工作,在山西先行试点。试点应遵循的基本原则:一是坚持谁开发谁保护、谁污染谁付费、谁破坏谁补偿的原则,明确界定纳税主体;二是应体现环境质量价值的变化,坚持多因子重叠征税和污染排放总量征税的原则;三是根据地区、环境的不同,以及经济发展水平的差异,坚持公平税负的原则。其基本模式应是:纳税人和征税对象应与煤炭资源税相一致,实行从价定率征收,以满足社会成本补偿需要为准,税率应以销售收入2%——10%左右为宜。实行差别税率,根据环境破坏和环境污染程度确定适用税率,发挥环境税的特殊调节功能。
    ??? 借鉴国际上一些国家的经验,引进资源消费税,作为远期目标。旨在调节煤炭消费结构,引导煤炭消费方向,抑制煤炭消费浪费,限制超前消费需求,增加财政收入,推进煤炭资源的保护和可持续利用。
    ??? 四、调整财税分配体制,支持煤炭工业的可持续发展
    ??? 由于以煤为主的产业结构特点,按现行财政分配体制,山西省的税收上缴中央,特别是煤炭税收上缴中央的多,留给地方的少,因此,产煤越多,税收收入上划的比重越大,以产煤大市大同市为例,2004年,全市财政收入情况呈现“两个1/3”,“两个高”:财政总收入45.62亿元,一般预算收入仅为15.32亿元,所占比重不到1/3,税收收中地方收入所占的比重不到1/3;其原因是煤炭税收占税收收入的比重高(50%),煤炭税收中中央级收入的比重高(65%)。
    ??? 山西等中西部省份,地方财力不足是普遍问题。加大中央财政的转移支付不如保证地方有可预期的、规范的财力更好。1994年以来,事权下放甚多,财权一直在上收,地方财政除了财政供养人员压力外,社会保障等压力巨大,地方政府批租土地、铺摊子、上项目、重复建设、违规摊派、收费,都与财政体制有关。
    ??? 财政体制也可以实行地方差别的办法。东部、中西部可以实行不同的分享办法。由于煤炭开采地区承担了煤炭开采的严重后果,所以中央对煤炭主产区域应实行“多予少取”的政策,一是调整煤炭税收的中央与地方的分成比例。煤炭增值税收入,实行中央与地方五五分成,煤炭所得税收入,应全部归地方为宜。二是加大财政转移支付的力度,在一般财政转移支付外,再安排一些专项财政支持。


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